如今，大数据已成为国家基础性战略资源，不仅深刻改变着人们的思维、生产、生活、学习方式，也为地方政府提升治理能力、实现精细化治理开辟了全新途径，提供了有力技术支撑。将大数据融入管理、决策、创新之中，以大数据推动政府治理能力提升，创新政府管理和社会治理模式——成为不少地方政府近年来工作的核心之一。

　　地方政府的“首席数据官”

　　“数据资源局”在政府职能部门中是一个新事物。近年来，这一部门像雨后春笋般在各地挂牌并开始运转。这一新机构的负责人，因负责统筹管理政府各单位的大数据资源，被外界称作政府的“首席数据官”。据媒体统计，截至2017年9月，全国至少已有13个省份成立了21家地市级以上的大数据管理机构。

　　新设大数据管理机构，广东成为这项试点的先行者。2014年2月，广东省率先设立“大数据管理局”，它以广东省经信委内设机构的形态出现在公众面前，负责研究拟订并组织实施大数据战略、规划和政策措施，引导和推动大数据研究和应用等方面工作。

　　2015，中西部城市相继加入“先行先试”行列。浙江省、贵州省在省级层面先后新设了大数据管理机构，广州、成都、沈阳、兰州、云南省保山市的大数据管理机构也纷纷挂牌。

　　其中，“步子”迈得最大的，当属贵州省大数据发展管理局。2015年10月，这一机构挂牌成立时，便是贵州省政府直属的正厅级事业单位，由贵州省政府时任副秘书长兼任局长，以增强对其他政府职能部门的协调能力。贵州省在对大数据发展管理局的三定方案中，还进一步地明确：这一新机构负责“协调大数据发展和应用重大事项，推进全省信息系统统一平台、数据统一存储和统一管理，促进信息资源整合共享”。

　　进入2016年，更多的大数据管理机构出现在了中西部地区，有贵阳、银川、昆明、咸阳、黄石5地。这一趋势，在2017年进一步加强。2017年新设的6家大数据管理机构中，有5家都位于中西部地区。

　　事实上，从目前政府大数据开放应用成效来看，并非所有开放应用水平领先的地方，都设有专门的大数据管理机构。据复旦大学与提升政府治理能力大数据应用技术国家工程实验室2017年发布的《中国地方政府数据开放平台报告》显示，全国各地方已建成19个政府数据开放平台。其中，上海的政府数据开放起步最早，综合评价排名第一，而上海市并未成立专门的大数据管理机构。相比之下，2017年成立“大数据发展管理委员会”的贵阳市，其政府数据开放程度则“后来居上”，综合评价排名第二。

　　业内人士表示，长远来看，成立专门的大数据管理机构，不是推动政府数据共享开放的必要条件，推动数据共享开放首先是政府自身提高发展的必然，然后才是对产业的促进和推动。另据《南方都市报》报道，曾给政府大数据开放平台做过评估的一位学者也表达了类似观点：从地方政府的数据条件来看，也并不是所有地方都需要成立一个专门的大数据管理机构。“政府数据开放不是一个形式，有的地方政府部门，还没有理清自己的数据资源，贸然开放出来可能数据本身都会存在问题。”

　　地方政府大数据应用的三个挑战

　　尽管地方治理的大数据应用工作开展得如火如荼，但不少亟须解决的问题也随之暴露。

　　首先，“大数据”概念混乱影响了常规数据管理。大数据最初的概念是指“现有技术处理不了的大规模数据”。为了更多利用大数据的优惠政策，大数据概念被人为扩展了，认为政府数据集中起来都是大数据，一些地方政府成立大数据局就包含政府所有的数据管理——大数据概念的扩展造成应用的混乱，传统有效的数据管理被忽视。大数据应用需要因地制宜，中小城市做好传统数据整合管理是第一位的，并不都需要推行规模非常庞大的大数据应用，更不都需要建大数据中心，大数据概念的混乱阻碍各地政府实事求是地解决本地区的数据管理问题。

　　其次，一些地方政府难以对大数据资源建立常规性积累。地方政府嵌入在央地关系和跨域治理的复杂格局中，面临着有关大数据、相关技术及其应用的治理挑战。大数据开发与治理应用不只是政府内部管理的问题，更牵涉到政府与其他政府、政府与市场、政府与社会之间的多重复杂关系。在这样多重复杂关系下的地方政府对大数据资源的常规性积累成为难题。大数据应用是对业务积累数据的再利用，不像统计调查可以根据需要进行调查设计，因此缺乏适用的数据经常是大数据决策应用的常态。

　　再者，一些地方政府缺乏专业的大数据技术人员。从大数据中有效地提取信息不是程序、系统能独立完成的工作。具备数据信息搜集、处理、分析等专业知识的技术人员是实现地方政府应用大数据技术的保障。相比互联网企业，地方政府在吸引、留住和激励大数据人才方面面临着制度性制约，欠缺灵活的人力资源管理机制培养和吸引大数据人才。

　　国外城市治理的大数据应用

　　在国外，大数据技术已广泛应用于农业、交通运输业、现代商业、政府管理等方面，其在促进经济发展、管理模式变革的同时，也成为解决民生问题的重要工具。

　　例如，在公共设施领域，美国西雅图成功地应用大数据为城市节电。西雅图是美国西北部地区耗电量最大的城市，根据《福布斯》发布的对全球150个大城市年耗电量的统计，西雅图位于全球耗电量第二十位。为此，西雅图市政府与微软埃森哲试点了大数据电力节能项目。项目为4个主要城区的电力管理系统建立了数百个数据集；根据用电数据，包括家庭耗电量统计及对各类家用电器的用电行为习惯的分类数据。在此基础上，项目对数据进行运算处理，再通过预测分析工具，建立具有可行性的节能方案并在实际中将耗电量降低了25%。

　　再如，在交通管理领域，法国里昂也成功地利用大数据改善了堵车问题。里昂政府为了避免交通堵塞的发生，减少堵车对市民的影响，应用了IBM开发的“决策支持系统优化器”，根据相关数据作出决策，帮助应对解决意料之外的交通事故，并优化公共交通。

　　除此之外，在治安管理、灾害预警等方面，大数据在政府管治过程中也发挥着极其重要的角色。例如，在治安管理领域，大数据技术主要应用于犯罪行为管理，有利于犯罪信息的监控与实时分析、犯罪模式分析与犯罪趋势预测。其数据来源主要为视频摄像头、社交网站、移动基站的通讯记录以及以往案件中犯罪嫌疑人的信息等，数据类型多样，以视频、图像数据为主。利用大数据技术进行研判分析，像美国马萨诸塞州的波士顿、南卡罗来纳州的查尔斯顿在内的不少城市成功实现了对犯罪案件迅速调查、准确侦破，并起到降低犯罪率的效果。

　　立足核心问题：大数据应用的出发点

　　在推进大数据发展的过程中，地方政府应用大数据治理确实存在一些困难和挑战。简言之，第一，个别地方政府尚未充分认识并切实利用掌握的数据资源。第二，地方政府在行政管理过程中采集和积累了大量数据，但应用效果并不理想。具备应用价值的常规数据却往往缺失。第三，在大数据产业的政策、人才、资金和基础设施等方面，地方政府也需要进行改进和完善。地方政府需要瞄准战略方向并实现精准发力，推进大数据治理，紧抓国家大数据战略的发展良机。

　　但大数据的应用确实为地方政府治理提供了技术支撑，为地方政府治理能力的提升开辟了新路径。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮也认同，目前应尽快厘清大数据应用的价值理性和技术理性。大数据技术要服务于公共价值导向，避免技术决定论。大数据旨在服务于国家治理现代化，致力于民生服务的“痛点”，而不是停留在积累数据的层面。政府应着眼于公共服务和政策的核心问题，积极建设数据工程，提出基于大数据的解决方案。特别是在身份识别、认证和审批等关乎民生福祉的公共服务方面，大数据可以实现跨域信息的关联和汇聚，提高企业和民众的办事效率。

来源： 张力

作者： 张力

编辑：redcloud